【核心觀點】2024年是我國開啟轎車對外合資40周年，是第一版產(chǎn)業(yè)政策發(fā)布30周年，是第二版產(chǎn)業(yè)政策發(fā)布20周年，是習(xí)近平總書記提出關(guān)于發(fā)展新能源汽車的重要指示10周年。40年汽車產(chǎn)業(yè)大發(fā)展，很重要的是處理好了對外開放與對內(nèi)開放、技術(shù)引進(jìn)與自主創(chuàng)新、政府引導(dǎo)與市場主導(dǎo)、頂層設(shè)計與戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)、政策創(chuàng)新與制度創(chuàng)新等的關(guān)系。下一步，應(yīng)充分借鑒和繼承之前好的經(jīng)驗，根據(jù)新階段新任務(wù)新要求，抓住汽車產(chǎn)業(yè)、汽車社會、政府治理中的主要矛盾，進(jìn)一步強(qiáng)化頂層設(shè)計、市場主導(dǎo)、創(chuàng)新引領(lǐng)、開放包容，強(qiáng)化法治管理、高效治理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，堅持與時俱進(jìn)、統(tǒng)籌發(fā)展與安全，加快實現(xiàn)汽車產(chǎn)業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，持續(xù)健康、平穩(wěn)有序地推進(jìn)汽車產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和汽車強(qiáng)國建設(shè)。

　　2024年12月10日，中國第一家轎車合資企業(yè)——上汽大眾舉辦成立40周年慶典活動。之前，其兩家股東上汽集團(tuán)與大眾汽車集團(tuán)已經(jīng)簽署延長合資協(xié)議，將上汽大眾的合資期延長至2040年。

　　2024年是一個特別的年份，除了我國第一家轎車合資企業(yè)（上海大眾）成立40周年外，還有第一家越野車合資企業(yè)（北京吉普）營業(yè)40周年，對外合資正式開啟了我國汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新紀(jì)元，奠定了我國汽車大國的基礎(chǔ)；我國工業(yè)領(lǐng)域第一部產(chǎn)業(yè)政策（《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》）發(fā)布30周年，第二版產(chǎn)業(yè)政策（《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》）發(fā)布20周年，習(xí)近平總書記提出“發(fā)展新能源汽車是我國從汽車大國邁向汽車強(qiáng)國的必由之路”重要指示10周年。

　　站在這樣一個特殊的時間節(jié)點，筆者以此來紀(jì)念和總結(jié)40年的發(fā)展歷程、輝煌成就，并從中汲取經(jīng)驗和智慧，啟迪和指導(dǎo)未來。

　　筆者長期研究汽車政策，參與了過去20多年很多重要政策的研究制定工作。從政策維度來總結(jié)，改革開放以來，大體上可以分為4個10年。第一個10年是改革開放初期到1993年。1980年代初產(chǎn)業(yè)政策的重點是推進(jìn)汽車工業(yè)調(diào)整改組、商用車產(chǎn)品升級換代及轎車工業(yè)合資。1983—1985年，落實中央領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于轎車可以合資的指示，成立北京吉普、上海大眾、廣州標(biāo)致等轎車/越野車合資企業(yè)，開始對外合資和技術(shù)引進(jìn)。1987年，國務(wù)院北戴河會議確定了加快發(fā)展轎車工業(yè)的戰(zhàn)略，并確定“三大三小”生產(chǎn)布局（后增加了兩微）。第二個10年是1994—2003年，以1994年國務(wù)院發(fā)布《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》為標(biāo)志，核心是規(guī)范汽車工業(yè)合資合作和促進(jìn)規(guī)模化、集團(tuán)化發(fā)展。第三個10年是2004—2013年，以2004年《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》發(fā)布為標(biāo)志，核心是適應(yīng)加入WTO新形勢，引導(dǎo)汽車產(chǎn)業(yè)提高國際競爭力。第四個10年是2014年至今，2014年5月，習(xí)近平總書記作出“發(fā)展新能源汽車是我國從汽車大國邁向汽車強(qiáng)國的必由之路”重要指示，為我國汽車強(qiáng)國建設(shè)指明了方向、謀劃了路徑，并由此大幅強(qiáng)化和完善了新能源汽車政策體系，推動了新能源汽車產(chǎn)業(yè)大發(fā)展。四個階段的政策，對推動產(chǎn)業(yè)由小到大、由弱到強(qiáng)發(fā)揮了不可或缺的重大作用。

　　40年來，我國汽車產(chǎn)業(yè)從“缺重少輕、轎車幾乎是空白”到今天世界汽車產(chǎn)銷第一大國，從落后的傳統(tǒng)汽車生產(chǎn)到世界第一新能源汽車產(chǎn)銷國，從幾乎沒有汽車出口到出口世界第一，從對國民經(jīng)濟(jì)有重要影響的產(chǎn)業(yè)到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略性、支柱性產(chǎn)業(yè)。盤點40年的產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程、政策變化和調(diào)整，筆者認(rèn)為，汽車產(chǎn)業(yè)大發(fā)展首先應(yīng)歸功于改革開放和我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，從汽車產(chǎn)業(yè)和政策角度來說，很重要的是處理好了以下幾個關(guān)系。

　　1、開放搞活，處理好對外開放與對內(nèi)開放的關(guān)系。梳理過去40年的政策變化，開放一直是一條重要主線，那就是充分考慮國內(nèi)企業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)和條件，對外開放到一定程度后，加快對內(nèi)開放；在整車制造領(lǐng)域包括電動汽車領(lǐng)域，對內(nèi)開放優(yōu)先于對外開放。

　　首先是對外開放，從嚴(yán)格的審批限制到全面開放。1980年代初，中央決定轎車工業(yè)可以對外合資，通過轎車合資，以產(chǎn)頂進(jìn)。對外開放，揭開了汽車產(chǎn)業(yè)大發(fā)展的序幕。隨后，1983年北京吉普越野車項目簽約，1984年上海大眾轎車項目簽約，多個合資企業(yè)陸續(xù)成立。長期以來，我國對外商投資汽車整車、發(fā)動機(jī)項目有嚴(yán)格的股比限制，并輔以多項要求。加入世貿(mào)組織后，相關(guān)限制和要求不斷放寬或取消，根據(jù)有關(guān)文件，到2022年已全面取消整車項目的外資股比限制，汽車領(lǐng)域全面對外開放。而之前，純電動乘用車領(lǐng)域，已經(jīng)先于傳統(tǒng)燃油車領(lǐng)域開放（2018年），如特斯拉在華獨資建廠，有效地發(fā)揮了鯰魚效應(yīng)，帶動了中國整個電動汽車產(chǎn)業(yè)的提升和發(fā)展。回望40年發(fā)展歷程，可以說，我國汽車產(chǎn)業(yè)正是抓住了外商投資與合資合作的歷史性機(jī)遇，才取得了歷史性的成就，實現(xiàn)了歷史性的突破。

　　其次是逐步對內(nèi)開放，并且對內(nèi)開放先于對外開放。1980年代中央確立了“三大三小兩微”的轎車布局，上述轎車項目全是國有企業(yè)為主體。長期以來，國家產(chǎn)業(yè)政策對汽車生產(chǎn)（含轎車）資質(zhì)嚴(yán)格管控，對新建汽車企業(yè)實施嚴(yán)格的審批制度，事實上不允許民營企業(yè)進(jìn)入轎車生產(chǎn)領(lǐng)域。1990年代末，由于看好國內(nèi)轎車市場前景，一批民營企業(yè)如吉利，地方國資如華晨、奇瑞、哈飛、昌河等，開始探討進(jìn)入轎車生產(chǎn)領(lǐng)域，后被允許以6字頭（客車）產(chǎn)品銷售。隨著中國加入世貿(mào)組織，國家調(diào)整了產(chǎn)業(yè)政策，允許吉利、長城、比亞迪等民營企業(yè)，華晨、奇瑞、悅達(dá)、哈飛、江淮等地方國企進(jìn)入轎車（7字頭）生產(chǎn)領(lǐng)域，并開展全系列乘用車生產(chǎn)。隨著電動化的發(fā)展，2015年國家也調(diào)整了新能源汽車投資管理和準(zhǔn)入政策，允許一批業(yè)外的民營和地方國企進(jìn)入電動乘用車生產(chǎn)領(lǐng)域。目前，雖然國家對新建汽車項目仍實施管控，但重點已經(jīng)轉(zhuǎn)為支持有創(chuàng)新能力、核心競爭力的企業(yè)進(jìn)入和規(guī)范現(xiàn)有企業(yè)擴(kuò)能。

　　需要強(qiáng)調(diào)的是，我們今天在看待這段歷史時，應(yīng)要充分考慮當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、經(jīng)濟(jì)體制、宏觀導(dǎo)向以及汽車工業(yè)和管理實際。

　　2、創(chuàng)新為本，處理好技術(shù)引進(jìn)與自主創(chuàng)新的關(guān)系。自主創(chuàng)新一直貫穿了40年汽車產(chǎn)業(yè)的整個歷程，可以說是汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心主線。過去40年，乘用車領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了引進(jìn)技術(shù)主導(dǎo)到本土創(chuàng)新主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，商用車領(lǐng)域則是通過引進(jìn)外資的技術(shù)，不斷嫁接改造提升自主技術(shù)，最終形成了具有較強(qiáng)競爭力的汽車本土品牌、本土企業(yè)和本土產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈。

　　長期以來，我國汽車產(chǎn)業(yè)的重要目標(biāo)是通過引進(jìn)外資建立整車合資企業(yè)，帶動外資零部件企業(yè)投資，建立國內(nèi)汽車產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，通過技術(shù)引進(jìn)，消化吸收再創(chuàng)新，發(fā)展中國本土品牌和本土汽車產(chǎn)業(yè)。

　　改革開放以來，主要合資企業(yè)中方（國企）基本都是依賴旗下整車合資企業(yè)發(fā)展，合資企業(yè)貢獻(xiàn)大部分的產(chǎn)銷量、營收、利潤等。隨著合資企業(yè)中方能力的增強(qiáng)，國家適時調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策，強(qiáng)化自主創(chuàng)新，在2010年前，主要合資企業(yè)中方集團(tuán)通過充分利用合資合作積累起來的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)資源，陸續(xù)推出自主品牌的乘用車產(chǎn)品，近10年來，更是對自主業(yè)務(wù)大舉投入，自主板塊對集團(tuán)的貢獻(xiàn)已大幅提升。獨立發(fā)展的汽車企業(yè)集團(tuán)，更是充分受益于合資合作建立起來的良好汽車產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈及技術(shù)、人才、市場等資源，錨定自主創(chuàng)新和自主品牌，已經(jīng)涌現(xiàn)出了多家產(chǎn)銷在100～400萬輛的自主品牌汽車集團(tuán)。部分企業(yè)更是抓住了電動汽車發(fā)展的機(jī)遇，實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。

　　3、目標(biāo)引領(lǐng)，處理好頂層設(shè)計與戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)的關(guān)系。我國每個重要時期都很重視產(chǎn)業(yè)發(fā)展的頂層設(shè)計和發(fā)展方略，都明確了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)、路徑和任務(wù)。同時，每個時期，都圍繞目標(biāo)和任務(wù)，出臺了若干個具體的實施細(xì)則，二者相輔相成，共同引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向既定方向邁進(jìn)。

　　四個10年發(fā)展階段，其實對應(yīng)的是四個時期的不同的政策目標(biāo)、重點和體系，每個時期，都有相配套的若干項政策。比如，筆者曾深度參與了2004年《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》研究和起草工作，該政策明確了加入世貿(mào)組織初期汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總綱和政策框架。據(jù)了解，有關(guān)部門為了落實該政策，出臺了超過20項實施細(xì)則。

　　新能源汽車發(fā)展方面，我國尤其重視加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的頂層設(shè)計和前瞻布局，系統(tǒng)謀劃目標(biāo)導(dǎo)向、創(chuàng)新驅(qū)動、需求牽引為核心的新能源汽車國家戰(zhàn)略，并及早確立了技術(shù)路線和“三縱三橫”研發(fā)布局，堅持并持續(xù)筑牢純電動、插電式混動和燃料電池三大技術(shù)戰(zhàn)略路徑。在國家戰(zhàn)略指導(dǎo)下，我國建立了產(chǎn)業(yè)發(fā)展部際聯(lián)席會議制度，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成了有效的工作推進(jìn)機(jī)制。央地協(xié)同建立了全方位、多角度、多途徑的支持政策體系（累計幾百項政策），覆蓋研發(fā)、生產(chǎn)、銷售、使用、回收等產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)，形成了系統(tǒng)全面支持，并不斷優(yōu)化支持完善。產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)作為創(chuàng)新的主體，不斷加大企業(yè)研發(fā)投入力度，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系逐步健全，技術(shù)創(chuàng)新能力實現(xiàn)顯著提升。

　　4、順應(yīng)市場，處理好政府引導(dǎo)與市場主導(dǎo)的關(guān)系。長期以來我國都非常重視產(chǎn)業(yè)政策的作用，但這種作用更多是在“引導(dǎo)”，通過定規(guī)則、制標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)環(huán)境、建生態(tài)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)規(guī)范有序發(fā)展，并且政策關(guān)注的重點還是整車。企業(yè)是市場競爭的主體，毫無疑問，廣大汽車及產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)是產(chǎn)業(yè)成長發(fā)展的決定性力量。

　　自從我國1993年確立發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)以來，一直高度重視發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用或決定性作用，我國汽車產(chǎn)業(yè)在重視政府政策引導(dǎo)的同時，也高度重視市場在資源配置方面的主導(dǎo)作用。對于幼稚產(chǎn)業(yè)、發(fā)展初期的新興產(chǎn)業(yè)，政府扶持是必要的。汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大、新能源汽車成長進(jìn)步，一直離不開產(chǎn)業(yè)政策的作用。對于整車企業(yè)，一直堅持兜住底線、適度管控的原則，而對產(chǎn)業(yè)鏈，則基本是全面開放，由市場主導(dǎo)。

　　首先，廣大的汽車及產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)是汽車產(chǎn)業(yè)大發(fā)展的根本和主導(dǎo)性力量。潛力巨大的汽車市場，逐步增強(qiáng)的中國加工制造優(yōu)勢，吸引了眾多中外企業(yè)進(jìn)入汽車產(chǎn)業(yè)，并成長壯大，部分企業(yè)成長為世界級的汽車企業(yè)、汽車供應(yīng)商。正是看好改革開放后中國的發(fā)展前景，大眾、豐田、通用、現(xiàn)代等主流外資車企投資中國，曾賺得缽滿盆盈。新能源汽車領(lǐng)域是體現(xiàn)最充分的。國家政策支持和增長潛力大、需求多元、開放包容的超大規(guī)模市場，極大激發(fā)了新能源汽車領(lǐng)域的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，涌現(xiàn)出了一批優(yōu)秀的企業(yè)和企業(yè)家。傳統(tǒng)車企主動擁抱電動化大勢，“造車新勢力”已成為引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)變革的重要力量，同時也有力帶動了上下游產(chǎn)業(yè)投資和技術(shù)進(jìn)步，一批產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)企業(yè)迅速崛起。

　　其次，產(chǎn)業(yè)政策堅持問題導(dǎo)向，著力規(guī)范行業(yè)秩序和推動行業(yè)健康發(fā)展。汽車制造業(yè)是規(guī)模效益突出，且屬高投入、高創(chuàng)新、高風(fēng)險的行業(yè)，再加上我國對地方政績考核要求和以間接稅為主的稅制，產(chǎn)業(yè)政策從引導(dǎo)提高資源配置效率、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的角度，對新建汽車生產(chǎn)企業(yè)和新增產(chǎn)能實施管控是必要的，甚至也有迫不得已的一面。同時，通過不斷加嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)及事中事后監(jiān)管來加強(qiáng)對汽車產(chǎn)品安全、環(huán)保、節(jié)能等監(jiān)管。對汽車零部件，1994年后則基本上完全對外開放。

　　5、適應(yīng)發(fā)展，處理好政策創(chuàng)新與制度創(chuàng)新的關(guān)系。40年的探索和實踐，我國不斷完善適應(yīng)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的監(jiān)管框架、基本制度，還建立起了保障制度實施的配套政策體系。這兩者，都是根據(jù)汽車產(chǎn)業(yè)實際和政府實際，不斷優(yōu)化、完善，不斷創(chuàng)新，使之更好的適應(yīng)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要。

　　40年以來，通過借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗和并結(jié)合國內(nèi)實際，建立和完善了汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本制度。比如汽車準(zhǔn)入管理從《目錄》到《公告》、3C，投資項目管理由審批制到備案制，尾氣排放管理從型式批準(zhǔn)到環(huán)保信息公開，建立了燃料消耗量管理、汽車召回、汽車授權(quán)經(jīng)銷、二手車出口、研發(fā)創(chuàng)新等相關(guān)制度，完善了汽車稅收、機(jī)動車登記注冊、二手車流通、維修、報廢、在用車年檢等制度，汽車進(jìn)口由嚴(yán)格管控到完全開放等。

　　政策創(chuàng)新是制度創(chuàng)新的具體體現(xiàn)和實施手段，汽車相關(guān)政策大體分為規(guī)范約束和鼓勵支持兩類，都注重底線思維，并注重內(nèi)容創(chuàng)新、方法創(chuàng)新、手段創(chuàng)新，有力推動了產(chǎn)業(yè)發(fā)展。比如，新能源汽車發(fā)展，20多年來，我國錨定電動汽車發(fā)展不動搖，在國家戰(zhàn)略的指引下，實施了一系列有效的政策措施，取得很好的政策效果。這些政策措施都有很強(qiáng)的針對性、有效性，都會根據(jù)產(chǎn)業(yè)情況適時調(diào)整，比如科技創(chuàng)新支持政策，支持的重點、方向、力度、途徑等不斷優(yōu)化調(diào)整；財稅支持政策更是如此，創(chuàng)造性的與技術(shù)指標(biāo)掛鉤，促進(jìn)了技術(shù)先進(jìn)的產(chǎn)品和企業(yè)擴(kuò)大市場需求；此外，還創(chuàng)新性的提出了雙積分管理、沙盒監(jiān)管、各類試點（如燃料電池、公共領(lǐng)域全面電動化、換電、自動駕駛準(zhǔn)入、雙智城市、車路云一體化等）等適應(yīng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的政策措施。再比如汽車消費(fèi)是汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵支撐，汽車消費(fèi)方面，在汽車進(jìn)入家庭這一問題上，各方一直爭議很大，1994年《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》提出“國家鼓勵個人購買汽車”的原則。直到2001年3月，轎車進(jìn)入家庭終于被寫入國務(wù)院《關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》，這直接帶動了汽車產(chǎn)業(yè)和消費(fèi)政策的全面調(diào)整，2004年《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》更是將汽車消費(fèi)單列一章，提出14條政策措施。經(jīng)過多年的清理，原來制約汽車消費(fèi)的不合理政策絕大部分都已被廢除。

　　【展望與建議】

　　當(dāng)前汽車產(chǎn)業(yè)“轉(zhuǎn)型升級攻堅期、產(chǎn)業(yè)技術(shù)變革期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、煥新升級承壓期、從出口到出海切換期”五期疊加，產(chǎn)業(yè)生態(tài)、行業(yè)格局、產(chǎn)業(yè)布局正在加速重構(gòu)。對于汽車產(chǎn)業(yè)來說，高質(zhì)量發(fā)展是當(dāng)前的中心任務(wù)，筆者認(rèn)為，當(dāng)前最重要的是三件事，一是加速發(fā)展以低碳汽車、電動汽車、智能網(wǎng)聯(lián)汽車為代表的新質(zhì)生產(chǎn)力，推進(jìn)汽車產(chǎn)業(yè)向低碳化、電動化、網(wǎng)聯(lián)化、智能化轉(zhuǎn)型。二是堅持長期主義、本地主義、互利共贏等原則，推進(jìn)汽車產(chǎn)業(yè)國際化持續(xù)健康發(fā)展。三是加快建立市場化、法治化、國際化、公平競爭的市場環(huán)境，嚴(yán)防和打擊“內(nèi)卷式”惡性競爭，引導(dǎo)汽車產(chǎn)業(yè)規(guī)范有序發(fā)展。

　　站在40周年的重要關(guān)口，回望40年的探索和實踐，筆者認(rèn)為，以前的汽車政策法規(guī)肯定不完美，但瑕不掩瑜。下一步，我們應(yīng)充分借鑒和繼承40年來的汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展和政策制定好的經(jīng)驗，根據(jù)新階段新任務(wù)新要求，貫徹落實《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》，按照構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、健全推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展體制機(jī)制、構(gòu)建支持全面創(chuàng)新體制機(jī)制、完善高水平對外開放體制機(jī)制等要求，抓住汽車產(chǎn)業(yè)、汽車社會、政府治理中的主要矛盾，進(jìn)一步強(qiáng)化頂層設(shè)計、市場主導(dǎo)、創(chuàng)新引領(lǐng)、開放包容，強(qiáng)化法治管理、高效治理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，堅持與時俱進(jìn)、統(tǒng)籌發(fā)展與安全，加快實現(xiàn)汽車產(chǎn)業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，持續(xù)健康、平穩(wěn)有序地推進(jìn)汽車產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和汽車強(qiáng)國建設(shè)。

　　（作者吳松泉，教授級高級工程師，長期研究汽車產(chǎn)業(yè)和政策，現(xiàn)就職于中汽中心中國汽車戰(zhàn)略與政策研究中心）